完整制与分离制

指上级机关对下级机关的指挥、控制方式和程度而言。凡是同一个领导层次的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，所接受的上级指挥、控制和监督，完全集中于一位上级领导或一个上级机关，称之为完整制，或集约集，俗称一元化领导。反之，如果上级的指挥、控制和监督不集中于一位上级领导或一个上级机关，则称分离制，或独立制，又称多元化领导。完整制如果发挥得好，有以下优点：权力集中，容易统筹全面的计划与领导；责任明确，工作效率高；可以消除各单位之间的工作重复与权力冲突；利于加强合作，提高办事效率；可以减少独立单位，使国家财务预算、基本建设投资容易控制，避免重复布点和浪费。完整制如果发挥得不好，会有一些缺点，甚至产生一些严重的问题：由于行政首长权力高度集中，足以酿成高层领导者的专断、独裁；下属各单位在政策上失去自主精神，不易适应客观需要；容易毁掉下层工作人员的主动性、积极性、创造性，酿成事事依赖上级的官僚主义和庸碌作风；容易造成下级工作顾虑多端，行动迟缓，效率降低。分离制如果发挥得好，有以下优点：政府权力分散，容易防止专断与滥权；容易适应客观需要和人民的要求；各单位分立，彼此之间可以竞争，容易发现真正的领导人才；易于发挥各单位的主动性，积极性和创造性；容易避免由于上级领导者或领导机关不健全和失误而影响全局。分离制如果发挥得不好，缺点也相当突出：政出多门，各自为政，工作重复、权力冲突、人力财力浪费。完整制与分离制是一对矛盾的两个方面，是对立的统一体，在实践中并不存在一个解决问题的固定“良方”，只有不断地研究新情况，实行动态管理，才能不断地解决实践中出现的新问题。