官僚代理成本

对官僚体制进行分析早已有了大量的文献，其中塔洛克、尼斯卡宁（Niskanen）、菲奥里纳、维因加斯特和莫（Moe）等人作出相当大的贡献〔见塔洛克，1965；尼斯卡宁，1971；菲奥里纳，1982；维因加斯特，1984;莫，1984,1985a；本德尔（Bender）和莫，1985〕，也形成了一些互不相容的假设，如尼斯卡宁模式（官僚本位），维因加斯特模式（议员本位）。但无论用什么样的程序来支配官僚行 为，都涉及到代理成本问题。在缺乏明确界定和可 测量的目标时，官僚们至少会在法律允许的范围内 作出一些有利于自身利益的决策，而不会作出有利 于公共利益的决策，虽然他们受命时必须这样做。 1.官僚、竞争和对主顾的虐待。将私人机构和 公共机构进行比较有非常积极的意义。在一家大型 的有限责任公司、股份遍及个人股东的情况下，代理 成本是如何进行调节的？其顾客的利益是如何保证 的、股东如何得到利润的？这些问题的答案在于，代 理成本受两种形式的竞争制约：生产者对手为顾客 提供服务的竞争和管理体制对手对其公司进行管理 的竞争。 每个对手对供应商为了现有习俗而进行竞争 时，代理成本通常由简单而残酷的破产机制来进行监控：那些实施管理的雇员和不使公司利益最大化 的人最终会发现，没有任何企业要他去工作。惟一 可以确保公司利益最大化的办法就是招致更大的成本，而有了这些高额成本，顾客们才愿意支付。在竞争条件下，会对代理人——雇员实施日常监控，代理人就没法欺骗顾客们，不能虐待他们，更不能给他们提供较差的服务，因为这些行为只会影响公司的声誉。如果一家公司不始终坚持追求以满足顾客需求的一般对策的路线的话，它根本就没法生存。 当我们再回头来看私人垄断供应时，就不会存在这种供应对手的竞争，容忍对顾客进行虐待而造成的高额成本的代理人——经理，虽然不受竞争的制约，但他会受到其他因素的制约：对敌意接收的恐惧。对其顾客不好的垄断性公司不会像管理有方的公司那样赢利；虽然顾客们没有其他的供应商，但总有一些边际顾客或有需要边际单位的顾客。如果该公司通过不善待其顾客的方式来提高其有效全价（effective full-price）（包括非货币和货币要素），它就会发现不会比其他方式更能赚钱。因此，理论上，代理成本总是创设这样的目标：该目标可以诱使公司损人利己者为其股票出高价，希望借此重组其资产，并在全部还清现有股东的前提下还可以捞一把。 与此相反，现有的可以保护顾客不受垄断性公共机构掠夺的方式只有政治市场中的接收压力，这样东西和政治市场本身一样会起作用，只不过在监控官僚代理成本中虽然不完善，甚至有害，但还是有效的。正如莫的简明解释那样，“政治家们不会对官僚们所做的一切都感兴趣”，当政治接收压力没有了后，司法审查还可以提供一些支持。 2.选择性司法监控。由于公共机构中目前还没有可供测量的方法，因此就私人而言，他们的监控 体制主要取决于输入而不是输出，更取决于预防性 程序，而不是取决于对结果进行奖励。例如，当某个 官员在合同公开投标体制中起作用时，尽管他可能 不称职，但他至少不敢利用其职权为家庭谋利。有 些方法虽然不会因为代理人忠实履行合同而受到称 赞，但它们的确可以大大地降低忠实履行合同成本 的可能性。 工业发达国家现在都为公务员规定了就职时的 详细合同条款。招聘被系统化，以避免任人唯亲和 政治上的趋炎附势。提升晋级以及对任职的考核评 估也较成体系。基于同样的目的，薪水的支付也以 假定合理的尺度进行控制，虽然有些模糊，但还是与 私人劳动力市场上劳动力的价值相当。尽管这样做不会让这些官员们更好地专心工作，但这实在可以 限制代理成本。公共监控体制不仅应该而且必须比私人公司更明确、更正规，因为代理成本监控的问题更棘手一些。 在预算和财务监控中，与私人机构并行的还存在：公共和私人雇员都会将其黑手伸进公司捞一把。但与此并行的更复杂的问题还在于私人和公共财务实践的原则以及通过政府审计机关或会计法院或立法审查机构对行政开支进行监控，上述所有机构都与现行各部门一样独立地设立。同样，现代公司的主管们都得接受普遍审计的检查，从而得以系统监控。 另一方面，商业判断不受审计员的监控，但如果要进行监控的话，则受公司监控市场机制的控制。公共领域内商业决断的对应物就是行政裁量权。公众领域内对开支进行监控和其他与税收有关的问题就构成了本书“比较行政法”中加以分析的对于“宪法支持”的司法审查。 有些工业国家现已采纳了瑞典关于设立非对抗诉愿调查官员的思想，并将其作为一种非正式的、较为便宜的使民意诉愿上下通达的模式。20世纪60年代，这种观点非常盛行，得到公众的普遍支持，当然这些官员的确做出了大量的工作。在利用法律手段特别昂贵和实施非纠问式程序的国家，以及普通法国家中，上述模式具有特别的意义。从此处提出的理论观之，这些官员最终可以归类到纠问式类型行政法院的一种另类表示而已，没有多大必要于此处进行详细讨论。 对现代政府的上述粗略的分析中有两点须注意： 第一，注意作为限制官僚代理成本机制的司法审查的残余性质。该机制的贡献必定比有关公民服务法、内部调整、预算程序和普遍财务监控的综合效果要小得多，只有当这些其他措施失灵时，司法和国家责任才起作用。 第二，要记住行政法构成中的两种不同的理念。在普通法和德国法中，行政法是针对国家或其官员提起的诉讼，主要是对有效性进行审查。在法国人眼里，那仅是行政法的一部分，而实际上是一个辅助的部分。行政法是关于政府的组织形式、管理和调节、通过政治程序进行监控、通过预算或其他方式进行控制的手段。从职能上看，如本研究中特别加以分析的那样，法国理念的行政法具有相当的吸引力。行政法在那里是国家纵横交错机构中的一部分，具有其明确的职能和目的。因此，法国理念的行政法可以构成本文研究的基础。当然，我们不期望任何读者会产生夸大现代政府重要性的坏印象。行政法不仅是良好政府的一个辅助，而且还意味着更多的内容。