金融机构的私有化

国家金融机构私有化的情况与其他国有企业的私有化有部分相同之处，即期望通过使国家机构的管理者们受到破产规则和股票市场规章制度约束的方式来提高效率，增加预算收入以减少或清偿政府债务，或使通货紧缩的严重程度轻于有必要实施通货紧缩的其他情况，并寻求一种财产所有的民主模式。近期问世的有关委托-代理的文献都体现了这方面的状况。然而，国家金融机构的私有化有其特殊问题，尤其是将社会主义的中央计划经济转变为私有财产的市场经济的问题（参见纽蒂（Nuti， 1991年））。随着国有资产和机构的私有化，在任何体制中私人/民间金融部门的发展都因兴起的种种私有化活动而进一步加快了。 像其他国有企业一样，政府一般通过直接控制国有金融机构的产品和价格的方式而将其用作执行经济政策的工具。对于国家金融机构而言，这意味着对信贷及利率的水平和部门地区结构的直接控制。因此，国家金融机构自身不帮助生产性企业通过关闭工厂和重新部署资产的方式来实行生产能力的重建。在私有化之前，对于不良贷款和担保——其中大部分本不会出于纯商业考虑获得许可，金融机构必须进行识别，并将其全部或部分转换为股票形式或注销净资产任何可能的不足（可能不足以维持当前的业务活动或者甚至为负数），必须通过重新资本化得到抵消——也就是说，通过注入国家投入资本进行抵消，国家投入资本的可能形式为国家债券，或者通过取消金融机构对国有部门尚存问题的负债进行抵消。只有进行了这样的金融重组后，金融机构才能像其他国有企业一样被改造为股份制公司，其股份可以被转让给公共投资者（如养老基金，或由国家持有——这部分随后又可能被私有化），可以被出售给包括外国投资者在内的广大公众，也可能被部分地按优惠条件转让给雇员。操作的净金融结果（重新资本化成本减去来自私有化的收入）应当被严格包括在国家预算资本交易之内，尽管它可能只不过是在很久以前发生的成本的延迟显示。 在社会主义中央计划经济下，金融机构是（1）完全为国家所有，也可能有小规模的合作信用社属于例外；（2）完全集中在统一的国家银行体系之内，该体系包括中央银行——被称为垄断银行，它不仅是最后的贷款人，而且是惟一的贷款人，中央银行还同时具有发行机构职能，承担商业银行业务；另外包括少量直接受中央银行控制的专业银行部分；（3）服从于财政部的领导，金融机构的经营方式要符合中央计划交易并对其进行控制。（4）对现金交易和银行货币交易进行严格划分，现金交易包括向公众偿付和从公众获得偿付款项，而银行货币交易仅涉及国家机构。中央计划包括对外贸易，因此不可兑换的货币使得中央计划的制定更为容易。意识形态限制了对企业营运资金和定期存款计算利息——利息率处于很低的、几乎为象征性的名义利率水平（参见阿诺德（Arnold， 1937年），加维（Garvy，1966年），格罗斯曼（Grossman， 1966年）和纽蒂（1986年））。政府期望这种体系能够使价格处于稳定状态并获得国内与国外的宏观经济平衡；实践中，大致除去1950～1970年这段时间外，其他时候都明显体现出在控制价格下的普遍存在的需求过度特征（例如，通过普遍存在的短缺可以看到受控制的通货膨胀）和（或）通过举借外债而形成的外部失衡。 在这些国家中，诸如东欧和中欧国家，金融创新本来可能被引入到社会主义市场经济新模式的构架之中（参见纽蒂，1989年），但事实上并没有。因此存在其他系统特定的原因促使国有企业和国家金融机构的私有化（参见纽蒂，1990年）：（1）存在一种假定，认为私有化将为呆滞的传统体系注入活力；（2）私有化必定会弱化政治因素对经济生活的干预机会，尤其是对那些仍然被旧的权力集团所统治的经济生活的干预机会；（3）企业和商业银行的共同私有化必定使企业的“软”预算约束得到加强，而“软”预算约束已成为中央计划经济所特有的需求过度的主要根源之一，同时也是中央计划经济崩溃的一个主要原因。 从社会主义中央计划经济的初始条件看，金融机构的私有化需要事先完成一系列众多的艰巨任务。这些艰巨任务是指（大致按顺序排列，但经常会有重叠）：通过包括价格自由化和紧缩财政与货币在内的稳定计划使国内通货得到初步加强；对外债进行重组，有可能的话，部分地解除外债；统一现金和银行货币这两个分裂的货币部分；将名义利息率提高到正的实际利率水平或接近于正的实际利率水平；将商业信贷职能从中央银行的业务职能中分离出来，并将它们归为彼此相互竞争的独立的银行部门；许可国内或国外资金参与设立新金融机构；创建支付清算体系；把为计划任务自动采用提供信用改变为在合同基础上有选择地提供信用；变直接控制金融机构为用货币政策的普通工具进行监控，例如准备金要求、再筹资金的规模和利率、公开市场操作等对金融机构进行控制；将经济决策权力下放给企业，并使企业受到金融纪律和清算及破产程序的约束；建立起国家债券与企业债券的金融市场以及股票金融市场。 以前的中央计划经济所特定的关键任务完成后，金融机构的私有化就可以在普通市场经济环境下开始与其他国有企业的私有化并行。 匈牙利首先在1984～1991年间进行了这一过程（参见布莱杰（Blejer）和萨加里（Sagari）， 1991年；以及匈牙利国家银行业监管机构（Hungarian State BankingSupervision）， 1991年）。1984年，一项政府法令批准政府、地方当局、金融机构和所有企业向公众发行债券。1987年1月1日，匈牙利国民银行通过将自身的贷款理事会及一些地方分支转变为彼此独立的银行联合体而使其信用活动独立出来，不久其他银行也加入进来，包括有大量的外国银行。政府制定了强制性准备金比率，活期存款的准备金比率为20％，定期存款的准备金比率为10％；政府在1984年底确定了贴现率，由中央银行行长控制。一部有关破产的法律（1986年）使债权人获得了主动权，并建立起快捷的诉讼程序。自1989年1月1日开始，建立起了一个私营企业和国有企业向公众发行股票的市场。1988年企业改革法及随后的立法为国有企业的私有化奠定了基础（自20世纪80年代中期起就已自然发生）；1991年6月，政府宣布了一项银行私有化计划，该计划允许外国所有权最高为20％，即使最大的商业银行也不例外。然而，私营部门的发展，尤其是银行业务和金融活动的增加，主要是通过新机构进行，而非通过国有部门的私有化进行。 波兰和捷克斯洛伐克在1990～1992年期间也跟随匈牙利走上了银行业改革和金融机构私有化的道路，由于这两个国家的居民在往来账户交易项下可以自由兑换国内通货，因而促进了改革的进行；1992年，其他中欧和东欧国家的金融机构私有化仍在进行当中。中国金融改革起步较早但发展缓慢。在南斯拉夫，尤其自1971年起，众多商业银行、投资银行和其他金融机构已经存在；然而，它们主要由企业创建和拥有，它们为了企业而通过优惠条件集中私人存款，从而作为企业损失集体化的一种分散形式（参见迪米特里维奇（Dimitrievich）和马瑟西奇（Macesich）， 1983年），所以它们的私有化包含有与其他那些中欧和东欧国家相类似的问题。 金融机构通过识别和注销不良贷款与担保对资产负债表进行清理，这对于启动国有企业的清算和破产程序起着重要作用。然而，在苏联模式的经济中，企业信贷的很大份额被企业用于支付超过当前利润的国家预算。因此，金融机构资产负债表的清理使企业过去为国家预算赤字提供资金的隐藏负担表面化。 对企业间相互提供信贷的传统禁令（苏联在1930年左右开始采用，后来被其他所有苏联模式的国家所采用）一旦被解除，国有企业在相互间交易中就有积累支付欠款的趋势。这不能被看作货币扩张或准货币，尽管有时是这样，因为它在国家部门账户的合并过程中被抵消掉了，而且它不能用来支付收入（南斯拉夫除外，在南斯拉夫，企业相互间的信贷大多数采取的是由银行系统再贴现的汇票形式）。然而，拖欠款的积累涉及流动性在企业间的强制性再分配，而这种再分配没有考虑企业的独立发展能力，因此，通过清算与破产程序和（或）向能独立发展的企业提供附加贷款的方式消除欠款，是有步骤地对所有国有企业（包括国有金融机构）实行私有化的先决条件。 中欧和东欧国家的金融改革的隐含模式属于英美体系（UK-USA system），总的看来，在这种模式中，股票不由银行持有，而是由大量私人投资者（美国模式）或非银行中介机构（英国模式）持有，同时由外部人士通过收购出价来对公司实施间接控制。有观点认为，对于中欧和东欧国家中央集权的和不发达的金融体系而言，更为适当的模式是德日体系（German-Japanesesystem），该模式以内部人士的控制为特点，同时银行直接或间接持有企业的股票，并参与行业的控制（科比特（Corbett）和迈耶（Mayer）， 1992年）。在实现私有化的过程中，比较起来，中欧和东欧国家对德日体系的依赖程度低于对英美体系的依赖程度，那么在这样的背景下，该地区私有化的缓慢进展则支持了上述观点。